“十四五”规划中期评估：

方法思路及重难点分析

“十四五”规划是首个提出远景目标的五年规划，规划期跨度长达十五年。作为规划实施的法定程序和关键环节，开展“十四五”规划中期评估既是对上半程工作实施情况的总结，也是对下半程工作开展的重要指引，更是“十五五”时期乃至未来十几年社会经济发展的重要“基石”。从当前内外部发展态势来看，“十四五”规划中期评估将是历次中期评估中最具挑战的一次评估，必须要利用规划中期评估契机，走好“十四五”规划“后半程”。

《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）明确提出：“要组织规划实施的年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估。” 本文基于开展“十四五”规划中期评估的重要意义，对中期评估的方法思路、主要内容及重难点进行梳理分析，以期促进评估工作有效实施。

中期评估是接续推进规划实施的关键抓手。中长期规划期限一般为五年甚至展望十五年，在规划执行过程中需要及时纠偏。中期评估的主要目的就在于阶段性总结规划实施取得的成效和经验，认真查摆存在的问题，研究提出更好推进规划实施的工作思路和政策举措，以确保规划能够顺利有效实施，取得预期目标和成效，同时为高质量编制实施下一轮五年规划奠定良好的工作基础。

中期评估是顺应环境形势变化的必然要求。从外部看，“十四五”期间，世界百年未有之大变局加速演进，新冠疫情、中美竞争、地缘冲突叠加共振效应更剧烈，国际环境不确定性不稳定性更趋复杂多变。从内部看，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力进一步加大，2022年全年经济发展目标实现面临极大难度，势必影响“十四五”期间经济发展目标达成。此外，二十大提出了新的战略任务和要求，需要重新审视“十四五”规划制定的目标、任务、举措、项目、计划等实现的环境条件、资源禀赋和能力基础。因此，本次“十四五”规划中期评估任务重、难度大，将为历次之最。

目前，全国各地正加快部署推进“十四五”规划中期评估工作。就广东而言，“十四五”规划中期评估应牢牢锚定高质量发展首要任务，围绕推进粤港澳大湾区、深圳先行示范区和横琴、前海、南沙三大平台等重大战略落地落实，优化对外开放布局，突出制造业当家，高水平谋划推进现代化产业体系建设，高水平谋划推进教育强省、科技创新强省和人才强省建设，突出县域振兴，高水平谋划推进城乡区域协调发展，实施“百县千镇万村”高质量发展工程，推动新一轮产业有序转移，加快建设绿美广东等内容，及时调整政策的着力点和工作的发力点，确保各项工作部署落地见效。

2.1评估范围

结合我国“三级四类”的规划体系，“十四五”规划中期评估对象主要有：

国民经济与社会发展“十四五”规划纲要；“十四五”一般专项规划；发展规划；区域规划；其他“十四五”规划专题。

2.2评估期限和数据时点

评估期限为“十四五”前半程，即2021年1月1日—2023年6月30日。

中期评估采用的数据中，年度数据截止时点为2022年12月31日，中期评估涉及的任务进展情况截止时点为2023年6月30日。

2.3评估原则

全面与重点。在评估工作中，一方面要坚持全面系统，对规划的总体目标和主要任务的进展情况进行综合性、系统性评估，明确进一步推进实施的新要求；另一方面要突出重点，对重点工程项目、重大改革方案、重大政策举措的进展和成效等关键领域和关键环节进行深入评估，并提出下一步推进实施的对策措施。

成绩与问题。正确运用辩证法，既要充分肯定规划实施取得的工作和成绩，增强“正能量”；又要实事求是地找出规划实施中存在的问题，并深入剖析原因及动因，提出对策措施。

定性与定量。在评估方法上，坚持定性分析与定量分析紧密结合。既要通过定量评估科学分析规划明确的指标进展情况和趋势研判，运用大数据等技术手段强化前后情景对照，提高规划评估的科学性和精准性；也要通过定性评估，对相关领域的发展阶段和形势做出分析判断，加强对规划实施取得的实际成效、人民群众获得感与满意度等的主观评估，全面反映实施情况。

调整与完善。合理把握“调”与“不调”的战略智慧，对于因发展环境和条件发生变化，确实难以完成的目标任务，在充分论证的基础上提出调整方案，按程序修订规划有关内容；对于与规划目标任务存在一定差距，但经过努力能够完成的，要进一步加大推进力度，提出改进和完善的工作举措。

2.4评估工作步骤

召开启动会：由政府负责部门牵头，召集各相关单位开展项目启动会，介绍工作方案，发放项目清单资料。

调研座谈：与政府主要领导及相关部门举行座谈会，征集各方编制意见，通过调研走访，充分了解经济社会发展情况。

确定思路：根据调研结果及相关资料，编制评估思路，明确报告编制的时间、流程、主要工作和核心思路。

报告起草：结合国内外发展环境，从主要目标实现情况、重大战略任务及政策实施情况、重大改革举措推进情况、重大工程项目进展情况、是否需要对相关内容进行调整修订等方面进行综合评估，编制评估报告初稿。

修改完善：评估报告初稿形成后发予各相关部门征集意见，组织各部门召开评估座谈会，经反复修改完善后召开专家评审会，征求专家意见，对文本进行修改形成送审稿。

提请审议：送审稿提请人大常委会审议，审议通过后，形成中期评估报告终稿。

3.1评估内容和重点

内外部环境分析。发展环境是规划实施的基础条件。在规划中期评估中，要深入分析评估国际国内发展环境发生的变化，包括政治、经济、科技、军事、社会等方面，对规划实施产生的影响，如面临的机遇和挑战、存在的有利条件和不利因素，并提出下一步采取的对策措施。

目标指标实现情况。重点对重大指标及部分工作指标完成情况，特别是约束性指标和体现高质量发展的指标推进情况开展评估，并预测规划期末能否完成，是否需要调整等。对未达到目标进度要求或预计难以按期完成的指标，要客观分析存在的问题和原因。

规划载体推进情况。规划载体是规划的重要内容，也是规划实施的抓手，包括园区平台、工程项目、行动计划、改革方案、民生实事和应用场景等，规划文本中一般以专栏的形式表现。应重点对其中的项目推进情况进行评估，全面评估项目进展情况，对建设进度偏慢或预计“十四五”期间难以开工的项目，要客观分析存在的问题和原因，并提出针对性举措。

政策措施落实情况。政策措施是规划实施的保障措施，在规划评估中，要对规划实施过程中政策是否出台，出台的政策内容和效应如何进行评价，并提出进一步改进和完善的建议。

合理提出调整意见。在综合研判国内外形势变化，客观评估规划实施进展情况的基础上，深入分析论证是否需要对规划内容进行调整，并提出调整方案和具体建议。

3.2评估主要难点分析

国内外发展环境的新变化新要求。与前几个五年规划面临的环境变化和新要求相比，“十四五”期间面临的内外部变化最为剧烈。在规划实施伊始，国际环境就持续发生重大变化，中美关系日趋严峻，新冠疫情持续演化，俄乌冲突影响深远，逆全球化浪潮汹涌，世界经济平稳增长和人类可持续发展前景遭遇重大挫折和巨大风险。与此同时，国内环境也发生深刻变化，进入新的发展阶段。由于环境和形势的剧烈变化，有些具体领域在一两年里甚至出现了转折性变化，因此后两年很难继续按照规划原有内容继续实施，这些新变化必须要在这一部分予以明确说明。

对定量指标的评估及说明。五年规划的发展目标一般包括定性目标和定量指标两部分，而定量指标由于其较为客观易受人大和社会关注，也成为评估工作中的难点。尤其是对于经济增长、人均可支配收入、科研投入等关注度较高的目标和进度滞后的指标，在实际工作中要进行细致的评估和说明。如，国家“十四五”规划《纲要》在提出GDP指标时，首次没有给出具体的数值目标或区间，而是采用“国内生产总值年均增长保持在合理空间、各年度视情提出”的提法，在中期评估时如何对其进行评估和说明，将是一个新的挑战。此外，进度滞后的指标在评估时给出的原因说明时必须谨慎，客观原因、主观原因、不可控因素或是指标本身的时间进度非线性，都要说明清楚，还要判断是否能够最终顺利完成这个指标，这样才能经得住人大的询问和质疑。

规划实施中存在的问题总结和分析。这部分是中期评估的敏感部分。中期评估的主要目的就是要查找规划实施过程中存在的问题和不足，所以评估报告中对存在问题的分析也最难把握。在具体评估报告编制过程中，对于一些重大项目进度滞后的，必须要在问题中予以体现，但分析问题背后的原因则要综合全面、客观为主。

“后半程”推进规划实施的建议。对于“十四五”来说，最主要的是要不要有规划指标调整的建议。虽然人大《监督法》和中央《意见》中都明确了在中期评估时可以进行指标调整，也给出了指标调整的报批和审定流程，但实践中非常少见。由于“十四五”前两年国内外发展环境变化巨大，部分指标评估之后可能会出现必须调整的情况，因此将增加这部分内容的难度和关注度。

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是实施“十四五”规划承上启下的关键一年。面对新形势新任务新要求，作为二十大后的第一个中期评估，“十四五”规划中期评估工作至关重要、充满挑战。我司将发挥强大的人才库和专家库资源优势，成立“十四五”规划中期评估工作专班，深化重大问题研究，创新评估方式方法，扎实开展调查研究，积极主动服务各级地方政府，高质量做好“十四五”规划纲要中期评估工作。